El 8 de gener de 2010 el Síndic va obrir una actuació d'ofici (A/O 00041/10) per estudiar la decisió de l'Ajuntament de Vic relativa a la modificació dels criteris d'empadronament dels immigrants que arribessin a la ciutat i per determinar si aquesta iniciativa podia vulnerar la normativa de règim local i d'estrangeria.
En els dies posteriors, atès el ressò mediàtic que va generar la mesura, els mitjans de comunicació van comparar aquesta situació amb el que succeïa a altres municipis de Catalunya.
De l'anàlisi d'aquesta informació es desprèn que altres municipis, com Puigcerdà, també han adoptat mesures que poden esdevenir restrictives en relació amb la inscripció al padró municipal d'habitants, en el sentit d'exigir un seguit de requisits per identificar la persona sol·licitant o en relació amb les dades del domicili que, inicialment, sembla que van més enllà del que exigeix la normativa per efectuar aquest tràmit, amb l'objectiu darrer d'inscriure totes les persones que resideixen habitualment al municipi corresponent. Per això, el Síndic va sol·licitar informació a l'Ajuntament d'aquest municipi.
En vista del que s'assenyala en l'informe de resposta de l'Ajuntament de Puigcerdà, el Síndic formula les consideracions següents:
1. Consideracions generals
Segons una nota informativa elaborada per l'Ajuntament amb el títol "Documents que s'han de presentar per empadronar-se", un dels documents que es demana per a la inscripció és la cèdula d'habitabilitat vigent, però no es dedueix si és obligat aportar-la o si es tracta només d'un document més, entre altres, per acreditar la residència en el municipi.
En aquest sentit, l'Ajuntament va informar que el municipi disposa d'una ordenança reguladora de requisits formals en el procés d'empadronament, publicada al Butlletí Oficial de la Província de Girona, núm. 134, de 15 de juliol de 2009.
Un cop estudiada, es constata que l'article 3 de l'Ordenança esmentada faculta l'Ajuntament per demanar com a documentació complementària "per vetllar per l'habitabilitat de l'habitatge" la llicència de primera ocupació de l'habitatge, la cèdula d'habitabilitat i el certificat de final d'obra i habitabilitat o un document acreditatiu de l'emplaçament del lloc de treball.
D'acord amb això, l'article 5 de l'Ordenança determina que no es pot practicar cap nova alta d'empadronament en aquells habitatges en què, segons el padró vigent, consti com a residents un nombre de persones igual o superior al nombre màxim establert a l'article 2, d'acord amb allò estipulat al Decret 259/2003, de 21 d'octubre, sobre requisits mínims d'habitabilitat en els edificis d'habitatges i de la cèdula d'habitabilitat.
Cal remarcar que l'Ordenança pràcticament coincideix -tant en la sistemàtica com en el contingut i el nombre de preceptes- amb la que han aprovat altres ajuntaments amb el mateix objecte.
2. Consideracions sobre els requisits previstos a l'Ordenança
El Síndic exposa diverses consideracions amb relació als diferents requisits d'empadronament que es demanen en els diversos preceptes de l'Ordenança:
1) Sobre la possibilitat d'exigir la cèdula d'habitabilitat o altres documents relatius a l'habitatge
El Síndic recorda que l'article 17.2 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases de règim local, i l'article 42.2 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, determinen que els ajuntaments han d'efectuar les actuacions i les operacions necessàries per tal de mantenir actualitzats els padrons municipals, amb la finalitat que les dades que hi consten s'ajustin a la realitat.
L'article 59.2 del Reglament de població i demarcació territorial de les entitats locals, aprovat pel Reial decret 1690/1986, d'11 de juliol, enumera els documents que els ajuntaments poden demanar per comprovar la veracitat de les dades consignades pels veïns (DNI, targeta de residència, títol que legitimi ocupació de l'habitatge o altres documents anàlegs).
En conseqüència, són documents que serveixen per constatar que les dades que consten al padró sobre l'habitatge i qui hi resideix s'ajusten a la realitat, no per qüestionar la legalitat de l'ocupació, ja sigui per incidències de naturalesa jurídicoprivada o de legalitat urbanística.
En definitiva, el padró municipal és el registre administratiu en què consten els veïns d'un municipi. La inclusió d'una persona al padró és conseqüència de l'exercici de la llibertat de residència que concedeix l'article 19 de la Constitució espanyola (en endavant CE) i és determinant respecte a la seva capacitat administrativa i també en l'esfera dels seus drets privats. Per tant, es genera un veritable estatut jurídic administratiu, uns drets i una situació dels quals el ciutadà no pot ser privat, sinó en els casos i en la forma establerts per la Llei.
Així doncs, el Síndic considera que el vigent marc normatiu en matèria de règim local i, conseqüentment, les reflexions de l'Informe extraordinari citat, impedirien avalar l'actuació municipal en cas d'exigir la documentació complementària prevista a l'Ordenança.
Pel que fa a la normativa en matèria d'habitatge, el Síndic recorda que tampoc no determina l'obligatorietat de la cèdula d'habitabilitat per inscriure's al padró municipal d'habitants.
Així, doncs, el Decret 55/2009, de 7 d'abril, sobre les condicions d'habitabilitat dels habitatges i la cèdula d'habitabilitat, estableix, amb caràcter d'obligació, tant aquestes condicions com el llindar màxim d'ocupació, i determina, també, l'obligatorietat de la cèdula. Respecte als habitatges usats o preexistents, el Decret estableix que aquests han de disposar de cèdula quan se'n transmeti o se'n cessi l'ús. També hi ha una referència a l'exigència de la cèdula d'habitabilitat perquè les persones puguin contractar els serveis d'empreses subministradores. En canvi, no es diu res sobre l'exigència d'aquesta cèdula per inscriure's al padró municipal d'habitants.
Atès tot el que s'ha exposat, el Síndic manifesta que la presentació de la cèdula d'habitabilitat no ha de ser un requisit per inscriure's al padró.
Pel que fa als altres documents relatius a l'habitatge que s'esmenten en l'article 3 de l'Ordenança (llicència de primera ocupació i certificat final d'obra i d'habitabilitat), s'entén que són aplicables les mateixes consideracions que s'han exposat respecte de la cèdula d'habitabilitat.
Com ja s'ha apuntat, el tràmit de l'empadronament no està previst perquè els serveis municipals controlin el compliment de la legislació urbanística o de l'habitatge. A més, també cal tenir present que aquesta altra documentació que pot demanar l'Ajuntament (per exemple, la llicència de primera ocupació) ja figura en els arxius municipals i que, per tant, el ciutadà té dret a no haver d'aportar una còpia del document. En aquest sentit, l'article 22 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, inclou dins del dret dels ciutadans a una bona administració, "el dret a no aportar les dades o els documents que estiguin en poder de les administracions públiques o dels quals aquestes puguin disposar".
Finalment, aquestes consideracions exposades prèviament no obsten per abordar la problemàtica que va motivar l'aprovació de l'Ordenança.
Ara bé, s'entén que es pot endegar i dur a terme aquesta tasca per mitjà dels mecanismes ja previstos en el marc de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge, i la normativa que la desenvolupa, quan regula la detecció de situacions i utilitzacions anòmales dels habitatges i les actuacions que poden dur a terme les administracions competents en relació amb la sobreocupació o amb les situacions d'infrahabitatge. El padró municipal d'habitants és un instrument escaient per detectar aquestes situacions i, amb posterioritat, controlar-les gràcies a les actuacions que s'ha esmentat que duen a terme els serveis municipals, en ús de potestats inspectores i sancionadores.
En conseqüència, el Síndic recomana a l'Ajuntament que modifiqui l'Ordenança vigent en el sentit de no incloure la cèdula d'habitabilitat i els altres documents relatius a l'habitatge (llicència de primera ocupació i certificat final d'obra i d'habitabilitat) com uns requisits que poden demanar els serveis municipals per inscriure's al padró municipal d'habitants.
2) Sobre la impossibilitat d'empadronar-se si se supera el nombre màxim de persones per superfície previst a l'Ordenança
L'article 6 de l'Ordenança del municipi disposa que "no es podrà practicar cap nova alta d'empadronament en aquells habitatges en què el nombre de persones que hi consten com a residents, segons el padró vigent, sigui igual o superior al nombre màxim que s'estableix en el quadre de l'article 2 d'aquesta Ordenança".
L'article 2 estableix com a referència obligatòria pel que fa al nombre de persones que poden conviure en un habitatge el que estableix el Decret 259/2003, de 21 d'octubre, sobre requisits mínims d'habitabilitat en els edificis d'habitatges i de la cèdula d'habitabilitat. En aquest sentit, l'article 2 de l'Ordenança estableix una taula segons la qual a partir de 20 m2 només es poden empadronar un màxim de dues persones. Aquesta escala augmenta progressivament fins a permetre l'empadronament màxim de nou persones quan la superfície de l'habitatge supera els 80 m2.
Sobre aquesta limitació, el Síndic reprodueix les consideracions exposades en l'epígraf anterior sobre la possibilitat d'exigir la cèdula d'habitabilitat o altres documents relatius a l'habitatge, ja que s'hi contenen les referències que sobre aquest extrem es van incloure en l'Informe extraordinari sobre la gestió municipal de l'empadronament dels immigrants, de gener de 2008.
No obstant això, i com ja s'ha assenyalat abans, les consideracions exposades prèviament no obsten per abordar la problemàtica que, en aquest cas, va motivar l'aprovació de l'Ordenança.
En aquest sentit, és adient fer referència a la guia "Món local, immigració i ciutadania. Recomanacions per a la gestió del fet migratori des dels ens locals", editada el 2010 per la Secretaria per a la Immigració del Departament d'Acció Social i Ciutadania.
Aquesta guia s'ha elaborat gràcies a la col·laboració del grup de treball de món local en què han intervingut fins a cinquanta ens locals d'arreu de Catalunya, entre ajuntaments, consells comarcals, entitats municipalistes i les quatre diputacions, i és un compendi de recomanacions i propostes d'actuació adreçades als responsables municipals per gestionar de manera més efectiva les polítiques públiques relacionades amb la immigració.
En aquest sentit, entre les recomanacions relatives a la inscripció al padró municipal i al certificat d'empadronament (pàgines 33 i 34) s'inclou la següent:
"En cas que es detecti que en el moment d'empadronar en el domicili està inscrit un nombre de persones que pot afectar els requisits d'habitabilitat, l'ajuntament no queda eximit de fer-ne la inscripció, si la persona presenta la documentació requerida. És posteriorment, si se sospita de la sobreocupació per part del servei pertinent, que s'activarà la inspecció".
Tal com s'estableix als articles 43 i 44 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge, els ens locals, en la mesura del seu abast competencial, han d'impulsar polítiques orientades a eradicar les situacions de sobreocupació i d'infrahabitatge. En tant que aquestes dues formes "d'utilització anòmala dels habitatges" produeixen afectacions en els drets fonamentals, la llei faculta les administracions competents a prevenir-les i sancionar-les.
Atès que la sobreocupació i l'infrahabitatge impedeixen que les persones gaudeixin d'un habitatge digne, dret que està reconegut en la CE, el Síndic suggereix els mecanismes següents, que la Llei del dret a l'habitatge posa a l'abast dels municipis:
- Aprovar programes d'inspecció.
- En cas de zones amb una alta concentració d'habitatges sobreocupats, poder delimitar i declarar àrees de tanteig i retracte o àrees de conservació i rehabilitació.
- Tramitar expedients sancionadors en el cas que es constati l'existència de sobreocupació en un habitatge o que no reuneixi les condicions d'habitabilitat requerides.
En aquest sentit, i així ho diu l'article 43 de la Llei, el padró d'habitants té un paper important, però com a instrument de detecció d'aquestes situacions i com a mitjà de prova de l'existència d'utilitzacions anòmales dels habitatges.
3) Sobre la possibilitat de demanar un document acreditatiu de l'emplaçament del lloc de treball
Finalment, l'article 3 de l'Ordenança habilita per demanar un document acreditatiu de l'emplaçament del lloc de treball a les persones que sol·licitin empadronar-se i "que tinguin dos o més habitatges on poder residir".
Com en el cas anterior, la possibilitat d'exigir aquest document no té recolzament legal i no queda clara quina és la justificació per demanar un document d'aquest tipus, ja que l'emplaçament del lloc de treball no és una de les dades que cal fer constar quan se sol·licita la inscripció al padró. Tampoc no és una de les dades que poden recollir els ajuntaments amb caràcter voluntari i que l'article 57.2 del Reial decret 1690/1986, d'11 de juliol, limita a la designació d'un representant i al número de telèfon.
En conseqüència, el Síndic recomana a l'Ajuntament que modifiqui l'Ordenança vigent en el sentit de no incloure aquest document com un requisit que poden demanar els serveis municipals per inscriure's al padró municipal d'habitants.
Com a conclusió i d'acord amb el que s'ha exposat, el Síndic recomana a l'Ajuntament de Puigcerdà que modifiqui l'article 3 de l'Ordenança municipal reguladora de requisits formals en el procés d'empadronament, publicada en el Butlletí Oficial de la Província de Girona, núm. 134, de 15 de juliol de 2009, en el sentit que no s'hi incloguin com a documents que poden demanar els serveis municipals per inscriure's en el padró municipal d'habitants els següents:
- La cèdula d'habitabilitat i els altres documents relatius a l'habitatge (llicència de primera ocupació i certificat final d'obra i d'habitabilitat).
- Un document acreditatiu de l'emplaçament del lloc de treball.
Així mateix, el Síndic recomana al consistori que modifiqui l'Ordenança per suprimir els preceptes (articles 2, 5 i 6) que estableixen la impossibilitat d'empadronar-se si se supera el nombre màxim de persones per superfície.
Posteriorment, l'Ajuntament de Puigcerdà ha informat sobre la proposta de modificació de l'Ordenança reguladora de requisits formals en el procés d'empadronament, i també sobre l'aprovació inicial d'aquesta modificació en el Ple ordinari del dia 8 d'agost.
El text de l'Ordenança aprovada inicialment suprimeix l'exigència de la cèdula d'habitabilitat, dels altres documents relatius a l'habitatge i del document acreditatiu de l'emplaçament del lloc de treball. També suprimeix la limitació del nombre de persones que poden empadronar-se en funció de la superfície.
En vista d'aquesta informació, el Síndic entén que la recomanació feta al consistori ha estat acceptada, per la qual cosa tanca l'expedient de referència.