En els seus informes de resposta, i de forma similar al que ja havien destacat aquestes administracions afectades l'any 2008 en motiu d'una queixa relacionada amb aquest mateix assumpte (Q 01759/08), el Departament d'Educació recorda que en l'oferta de programes que organitza directament l'Administració educativa s'apliquen els mateixos criteris d'accés per als menors estrangers immigrats no acompanyats que per a la resta de joves que volen cursar ensenyaments secundaris postobligatoris. La manca de permís de residència no és impediment per participar en aquesta oferta.
En canvi, el Departament de Treball també recorda que, per als programes finançats amb pressupost del Servei d'Ocupació de Catalunya (en endavant SOC), es requereix que els participants disposin d'autorització legal de residència (amb independència de si estan autoritzats a treballar o no) o d'estada per estudis, tal com preveu l'Ordre TAS 3698/2006, de 22 de novembre, per la qual es regula la inscripció de treballadors estrangers no comunitaris als serveis públics d'ocupació i a les agències de col·locació, modificada per l'Ordre TAS/711/2008, de 7 de març. Aquesta ordre desenvolupa el que també preveu la Llei orgànica 4/2000, d'11 de gener, sobre drets i llibertats dels estrangers/es a Espanya i la seva integració social, quan estableix que el dret al treball està condicionat a la regularització de la situació legal de residència i treball. Precisament, el Departament de Treball considera que aquests programes són de capacitació professional i, per tant, es duen a terme en el marc de les polítiques actives d'ocupació, adreçades tant a la formació com al treball. Per accedir a aquesta oferta, el Departament de Treball exposa que és requisit indispensable que les persones interessades estiguin inscrites a les oficines de treball del SOC, com a demandants d'ocupació no ocupats.
Davant dels impediments de caràcter legal argüits per l'Administració laboral a l'hora de promoure l'accés dels menors estrangers sense autorització de residència o estada, i en la línia del que ja va traslladar l'any 2008 a les administracions afectades per als casos de PQPI subvencionats pel Departament de Treball, el Síndic de Greuges considera que:
Primer, tant la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació, com la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació, preveuen que els PQPI estiguin regulats per l'Administració educativa (més enllà que estiguin subvencionats o no pel Departament de Treball). En el cas de Catalunya, l'article 60 de la Llei 12/2009 es desplega en el Decret 140/2009, de 8 de setembre, pel qual es regulen els programes de qualificació professional inicial.
Segon, d'acord amb el que estableixen la Llei 12/2009 i la Llei orgànica 2/2006 els PQPI donen accés a una certificació acadèmica expedida per l'Administració educativa. De fet, aquests programes permeten als joves que no hagin obtingut el títol de graduat en ESO obtenir aquesta graduació i prosseguir estudis en els ensenyaments de formació professional.
Tercer, tant la Llei 12/2009 com la Llei orgànica 2/2006 preveuen que els PQPI siguin un recurs orientat a desenvolupar competències professionals afavoridores d'una inserció laboral satisfactòria (en la línia exposada pel Departament de Treball, encara que no conceptualitzada com a política d'ocupació), però també al reingrés al sistema educatiu reglat (com a política educativa). Per tant, la mateixa normativa preveu que els PQPI tinguin una finalitat professionalitzadora, però també educativa i formativa.
Quart, els objectius dels PQPI són fonamentalment coincidents, estiguin subvencionats pel Departament d'Educació o pel Departament de Treball, segons el que preveuen tant la Llei 12/2009 com la Llei orgànica 2/2006. De fet, l'oferta de PQPI està integrada per programes directament organitzats i gestionats pel Departament d'Educació amb la col·laboració d'altres administracions i d'empreses, i per programes desenvolupats per altres administracions i entitats, però sempre autoritzats pel Departament d'Educació.
L'Ordre TRE/371/2010, de 28 de juny, per la qual s'estableixen les bases de concessió de subvenció del Programa de qualificació professional inicial i s'obre la convocatòria per al curs acadèmic 2010-2011, per exemple, estableix que les entitats beneficiàries de la subvenció són els centres i les entitats de formació inscrits en el Registre de centres i entitats de formació del SOC que el Departament d'Educació hagi autoritzat en cada exercici, prèviament a l'atorgament, per impartir el PQPI (article 5.1).
Cinquè, la Llei 12/2009 estableix el dret de tothom a accedir en condicions d'igualtat al sistema educatiu (article 4.1.), mentre que la Llei 14/2010, del 27 de maig, dels drets i les oportunitats en la infància i l'adolescència, preveu que els infants i adolescents tinguin dret a rebre ensenyaments no obligatoris (article 48.1), sense que els menors estrangers que resideixen a Catalunya en quedin exclosos (article 43.3).
En aquesta mateixa línia, el Síndic recorda que la Llei orgànica 2/2009, d'11 de desembre, de reforma de la Llei orgànica 4/2000, d'11 de gener, sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social, estableix que els estrangers menors d'edat, independentment de la seva situació legal de residència, tenen dret a l'educació postobligatòria, d'acord amb el que recollia la Sentència 236/2007 del Tribunal Constitucional, de 7 de novembre de 2007. També recorda que aquesta sentència, sobre el recurs d'inconstitucionalitat presentat contra diversos preceptes de la Llei orgànica 8/2000, de 22 de desembre, de reforma de la Llei orgànica 4/2000, va establir que el dret d'accés a l'educació no obligatòria dels menors estrangers forma part del contingut del dret a l'educació, i el seu exercici no pot sotmetre's a la situació administrativa dels menors.
Sisè, la Llei 12/2009 estableix que els PQPI són ensenyaments considerats universals (article 5), i també insta l'Administració educativa a organitzar programes específics de qualificació professional inicial orientats a resoldre les necessitats de qualificació i d'inserció laboral dels alumnes nouvinguts (article 60.5).
En conseqüència, segons aquests criteris, l'accés als PQPI, com a oferta educativa regulada pel Departament d'Educació, de provisió universal, hauria d'estar subjecta als mateixos criteris d'accés que ja aplica el Departament d'Educació per a la resta de joves -estrangers o no- que volen cursar ensenyaments secundaris postobligatoris. En aquest sentit, l'accés a aquesta oferta educativa no hauria d'estar condicionat ni a l'autorització de residència ni al departament que s'ocupa de subvencionar-la, com passa actualment.
L'any 2008, en el marc de l'expedient de queixa 01759/08, el Síndic de Greuges ja va demanar al Departament de Treball i al Departament d'Educació que es posessin d'acord per fer possible l'accés als joves estrangers en situació legal de residència no regularitzada al conjunt de PQPI, sense perjudici de quin departament subvencionés l'esmentada oferta educativa.
En resposta a aquest suggeriment, el Departament d'Educació reconeixia la necessitat d'harmonitzar les condicions d'accés als estudis no obligatoris per part de les persones que no disposaven d'autorització de residència i esmentava que les seves actuacions en aquest àmbit se centraven, i continuen centrant-se, a sol·licitar a les administracions competents, el Departament de Treball i el Ministeri de Treball i Immigració, la deguda correcció.
Per la seva banda, el Departament de Treball va comunicar que estava a l'espera de conèixer la possibilitat que el Reglament de la Llei d'estrangeria introduís modificacions favorables a la inscripció en els serveis públics d'ocupació de persones nouvingudes per reagrupament o per altres causes. Amb tot, l'any 2009 es va publicar el Reial decret 1162/2009, pel qual sí que es modificava el Reglament de la Llei orgànica 4/2000, d'11 de gener, però no en els punts que afecten aquesta qüestió.
El Departament de Treball afegia que l'Administració de l'Estat és l'única competent per introduir els canvis necessaris per poder permetre que els joves estrangers que es trobin en situació legal no regular puguin inscriure's a les oficines de treball com a demandants d'ocupació no ocupats i, per tant, puguin accedir tant a l'oferta formativa com a programes de capacitació professional com ara els PQPI. En conseqüència, el Departament de Treball concloïa, com també fa ara, que no pot subvencionar parcialment l'accés a PQPI a alumnes estrangers no regularitzats legalment.
Finalment, el Departament de Treball també assenyalava que, no obstant això, era voluntat del mateix departament continuar fent un seguiment d'aquest tema en l'àmbit de les seves competències, a fi d'estudiar qualsevol altra opció possible que faciliti a aquestes persones l'accés a la formació com a eina clau d'inserció i qualificació laboral.
Atès que l'any 2010 aquesta problemàtica no ha estat resolta, el Síndic de Greuges suggereix de nou a les administracions afectades buscar fórmules a fi que els joves estrangers en situació de residència no regularitzada no vegin privat el seu dret a l'educació. Aquesta institució entén que les condicions actuals, pels motius anteriorment esmentats, vulneren les previsions recollides a la Llei 12/2009 i també a la Llei 14/2010, del 27 de maig, dels drets i les oportunitats en la infància i l'adolescència.
En el cas dels menors estrangers sense la situació legal de residència regularitzada, la importància de buscar aquestes fórmules que corregeixin aquesta vulneració de dret es fonamenta, entre altres aspectes, pels següents:
Primer, les taxes de no graduació en ESO de l'alumnat estranger giren al voltant del 50%. L'abandonament educatiu prematur és clarament més elevat entre la població d'origen immigrat que entre la població d'origen autòcton. Precisament, com ja s'ha esmentat, els PQPI són un recurs dissenyat per combatre aquests dèficits educatius, ja que proveeixen als joves oportunitats de graduació en educació secundària obligatòria i de reincorporació al sistema educatiu.
Convé recordar que els menors estrangers sense autorització de residència que ja han abandonat el sistema educatiu representen un grup social que, atès que ja no es troba en edat d'escolarització obligatòria i atès que no pot treballar, requereix recursos formatius que acompanyin el seu procés d'inserció social i li ofereixin oportunitats de capacitació per a una eventual futura inserció laboral. La impossibilitat de treballar i les dificultats d'accés a l'oferta formativa situa molts d'aquests joves en una situació de veritable exclusió social.
Segon, d'acord amb les dades del Ministeri d'Educació, Catalunya és una de les comunitats autònomes amb una taxa d'escolarització als PQPI més baixa. A aquest dèficit de provisió d'oferta, cal afegir-hi la incidència important de desigualtats territorials en el seu desplegament per municipis i per comarques. Finalment, a aquestes desigualtats territorials, cal afegir-hi que l'oferta subvencionada pel Departament de Treball és molt significativa, i que hi ha territoris on l'oferta disponible és bàsicament subvencionada per l'Administració laboral. A tall d'exemple, es posa de manifest que al voltant del 50% dels programes organitzats per administracions locals i altres administracions públiques o per centres docents i entitats de formació de titularitat privada estan subvencionats pel Departament de Treball, i també que quasi en un 50% dels PQPI hi ha algun tipus de col·laboració del SOC.
Cal recordar que la Resolució EDU/107/2010, de 27 de gener, per la qual s'aproven les normes de preinscripció i matrícula de l'alumnat als centres educatius per al curs 2010/2011 en els ensenyaments sufragats amb fons públics d'educació infantil, d'educació primària, d'educació secundària obligatòria, de batxillerat, de formació professional, de programes de qualificació professional inicial realitzats pel Departament d'Educació, artístics, esportius, d'idiomes o d'educació d'adults, estableix en l'annex 3 que les sol·licituds s'ordenen d'acord amb diferents criteris específics, entre els que hi ha, com a criteri més determinant (amb 30 punts), la residència a l'àrea d'influència del centre.
Consegüentment, aquesta combinació de factors fa que els menors estrangers sense permís de residència tinguin obstacles importants a l'hora d'accedir a alguna oferta de PQPI no subvencionada pel Departament de Treball.
En el cas específic dels menors estrangers sense permís de residència que, a més, no tenen referents familiars, i que, per tant, són considerats menors estrangers immigrats no acompanyats, la importància de buscar aquestes fórmules per a l'oferta subvencionada pel Departament de Treball s'accentuen, entre altres aspectes, per:
Primer, la manca de referents familiars situa els menors estrangers immigrats no acompanyats en una situació de més vulnerabilitat social. Els que tenen més de quinze anys i no tenen autorització de residència representen un grup social que, més enllà dels aprenentatges de les llengües autòctones, té molt limitades les seves oportunitats d'accés a la formació. De fet, les visites efectuades als centres residencials que atenen aquests menors denuncien que molts d'aquests joves no ocupen el seu temps en activitats formatives.
En reiterades ocasions, el Síndic de Greuges ha sol·licitat al DASC, i ho torna a suggerir en el marc d'aquesta resolució, que promogui l'accés d'aquests joves tutelats a l'oferta formativa no estrictament lingüística, sense excepció.
Com ja s'ha indicat prèviament, la manca de permís de residència pot suposar un obstacle a l'hora d'accedir a l'oferta formativa que promou l'Administració laboral.
En molts casos, el Síndic de Greuges ha constatat que la tramitació del permís de residència per part dels menors estrangers immigrats no acompanyats tutelats per Direcció General d'Atenció a la Infància i l'Adolescència (en endavant DGAIA) s'inicia després de diversos mesos que aquesta n'hagi assumit la tutela. En moltes ocasions, si no s'extralimita, la DGAIA exhaureix el termini de nou mesos que l'ordenament jurídic preveu per a l'inici d'aquesta tramitació. Això fa que molts menors tutelats estiguin períodes llargs de temps sense possessió d'una autorització de residència.
En reiterades ocasions, també, el Síndic ha sol·licitat al DASC, i ho torna a suggerir en el marc d'aquesta resolució, que garanteixi de manera ràpida la tramitació de la documentació de residència.
Amb tot, cal tenir present que l'Ordre TAS 3698/2006, de 22 de novembre, per la que es regula la inscripció de treballadors estrangers no comunitaris als serveis públics d'ocupació i a les agències de col·locació, modificada per l'Ordre TAS/711/2008, de 7 de març, estableix en l'article 10.2 que els menors estrangers immigrats no acompanyats tutelats per l'Administració que no disposin de permís de residència podran accedir als programes formatius subvencionats pels serveis públics d'ocupació sempre que l'entitat de protecció de menors ho justifiqui individualment.
Davant d'aquesta possibilitat, i en el cas de menors tutelats que se'ls estigui tramitant la documentació de residència, el Síndic de Greuges suggereix al DASC la màxima proactivitat a l'hora de garantir el seu accés als PQPI subvencionats per l'Administració laboral.
Segon, addicionalment, cal considerar que hi ha molts joves estrangers immigrats no acompanyats que, malgrat tenir documentació en regla que acredita la minoria d'edat, no estan tutelats pel sistema de protecció de menors després que unes proves mèdiques de determinació de l'edat hagin conclòs la seva majoria d'edat òssia.
Si bé els menors tutelats sense permís de residència tenen oportunitat d'accedir als PQPI a través d'una sol·licitud justificada per part dels serveis de protecció de menors, els joves amb documentació de menor d'edat que no estan tutelats no tenen oportunitat d'accés a aquesta oferta formativa si no disposen de permís de residència.
De fet, l'experiència del Síndic constata que, malgrat disposar de l'acompanyament d'entitats d'acció social en l'àmbit residencial o altres, els joves estrangers immigrats no acompanyats amb documentació que acredita la minoria d'edat i que no estan tutelats per DGAIA per majoria d'edat òssia no participen pràcticament a l'oferta formativa, més enllà dels cursos d'aprenentatge de les llengües autòctones.
En aquest sentit, el Síndic suggereix al DASC, al Departament d'Educació i al Departament de Treball que es coordinin per garantir que aquests joves tinguin accés als PQPI i a altres ofertes formatives que beneficiïn el seu procés d'inserció social.
La importància d'un treball proactiu per part d'aquestes administracions també és necessari per superar els obstacles que plantegen els mateixos criteris d'admissió d'alumnat als PQPI per als menors estrangers immigrats no acompanyats que no han tingut una experiència prèvia al sistema educatiu.
La Resolució EDU/107/2010, de 27 de gener, estableix com a criteris específics en l'annex 3, a més de la proximitat del domicili, de l'edat o de la manca d'experiència prèvia en PQPI, 5 punts per cada curs escolaritzat a l'ESO i tants punts com la qualificació mitjana, calculada amb 2 decimals, per la qualificació mitjana dels 2 darrers nivells cursats a l'ESO dels que ja es disposa d'avaluació final. A més, s'atorguen punts addicionals en funció del resultat de l'entrevista que valora l'adequació del programa als interessos, la motivació i les aptituds de l'alumne. Per tant, sense un treball proactiu i de discriminació positiva, aquests criteris situen en pitjor posició els alumnes que no hagin estat prèviament escolaritzats al nostre sistema educatiu.
Dit això, també és cert que l'article 2.4 de la mateixa Resolució preveu que als PQPI, com en altres ensenyaments, el centre ha de reservar dues places de cada grup per a l'alumnat amb necessitats educatives específiques de les que preveu l'article 18 del Decret 75/2007, nombre que es pot modificar per resolució del director o la directora dels serveis territorials, d'acord amb les previsions de l'article 19 del Decret esmentat i de l'article 48.1 de la Llei 12/2009 en l'àmbit de la zona educativa.
En aquest sentit, el Síndic de Greuges suggereix al Departament d'Educació i a la resta d'administracions i entitats que hi intervenen aprofitar aquesta reserva de places d'alumnat amb necessitats educatives específiques per a l'admissió dels menors estrangers immigrats no acompanyats, tinguin o no permís de residència, i estiguin o no tutelats per la DGAIA.